¿Qué hacer con el INPEC?

El Sistema Carcelario y Penitenciario en Colombia, desde su creación, no ha funcionado como salvaguarda de la sociedad de las personas que han infringido la ley penal y puesto en peligro la vida, integridad o propiedad de los ciudadanos y menos, ha sido el espacio donde se llevan a cabo procesos de readaptación o resocialización de los sujetos que han quebrantado la ley penal.

Permanece la vieja idea que “las cárceles son universidades del delito”. Pero son las condiciones precarias y de poca atención por parte del Estado y de la sociedad, las que han hecho que las cárceles no cumplan hasta ahora con su función.

Desde 1914, cuando se expide la Ley 35 de 1914, que creó la Dirección General de Prisiones, el problema carcelario era evidente. Las condiciones de seguridad, vigilancia y de salubridad no eran aptas para que los internos, época en la cual los delincuentes eran recluidos a nivel municipal en casas viejas, inadecuadas y sin servicios públicos y a nivel nacional solo funcionaba el Panóptico (Penitenciaría de Cundinamarca, hoy Museo Nacional), proyecto de Tomás Cipriano de Mosquera (1847) que se comenzó a construir en 1874 e inició operaciones en 1876 con 207 celdas[1]. A comienzos del siglo XX este establecimiento ya reportaba un hacinamiento por encima del 300%.

Esta situación, hasta hoy, no ha sido solucionada, como lo exponen los siguientes documentos[2]:

  • En 1958 Germán Zea Hernández, en su informe ante el Congreso habló “de presos enfermos, sin adecuados tratamientos médicos; hacinados en locales…; con tuberculosis avanzada, en estado de contagio, y sin lugares para su aislamiento y curación… y en la más deprimente ociosidad. Gobernantes anteriores habían comenzado unas construcciones carcelarias en diversos sitios del país que se habían interrumpido por falta de recursos… equipos para construcción de calzado, algunos de los cuales estaban inactivos. La venalidad y la corrupción en la dirección de los establecimientos había arruinado la industria carcelaria, y así las deudas de las penitenciarías al comercio de Bogotá y de otras ciudades del país ascienden a cientos de miles de pesos. La inseguridad en las cárceles, ya por las deplorables condiciones de las edificaciones respectivas; por la ínfima paga de los guardianes; por el escaso número de estos; por la falta de armas para la vigilancia, e incluso por la tolerancia dolosa de los Directores Alcaides, todo ello facilitaba la evasión permanente de los reclusos”.
  • En 1998, después de seis años de creación del INPEC (1992) que iba a solucionar los graves problemas del sistema carcelario y penitenciario, el Plan Nacional de Desarrollo del presidente Andrés Pastrana exponía que “El Sistema Penitenciario y Carcelario experimenta una crisis en todos sus componentes: deprimente cotidianidad de la población reclusa, restricciones en la prestación de los servicios básicos, mínimos programas en atención integral de internos y condiciones que vulneran la dignidad tanto del personal de reclusos como del personal que administra, vigila y orienta los servicios penitenciarios y carcelarios. Y agregaba que “El hacinamiento se ha constituido en la fuente primaria de la problemática penitenciaria, se mantienen los críticos aspectos de carencia de espacio vital, el ocio, mezcla indiscriminada de sindicados y condenados, de internos de muy diferente procedencia y diversos grados de peligrosidad, todo lo cual ha convertido la vida diaria en un caos”.
  • En ese mismo año (1998) tras una serie de acciones de tutela, la Corte Constitucional declaró el “estado de cosas inconstitucional” en las prisiones, manifestando que: “Las cárceles colombianas se caracterizan por el hacinamiento, las graves deficiencias en materia de servicios públicos y asistenciales, el imperio de la violencia, la extorsión y la corrupción, y la carencia de oportunidades y medios para la resocialización de los reclusos. Esta situación se ajusta plenamente a la definición del estado de cosas inconstitucional. Y de allí se deduce una flagrante violación de un abanico de derechos fundamentales de los internos en los centros penitenciarios colombianos, tales como la dignidad, la vida e integridad personal, los derechos a la familia, a la salud, al trabajo y a la presunción de inocencia, etc…”. La Corte consideró que estas condiciones eran “motivo de vergüenza para un Estado que proclama su respeto por los derechos de las personas y su compromiso con los marginados”[3].
  • En 2011, la Oficina Asesora de Planeación del INPEC en el diagnóstico sobre la visión interna de los problemas[4], determinó que el sistema penitenciario y carcelario presentaba: deficiencias en el mantenimiento, mejoramiento y conservación de los centros de reclusión. Sobrecupo, deficiencias en el trato al ciudadano y el respeto al DDHH por parte del cuerpo de guardia. insuficientes cuadros de mando dentro del cuerpo de custodia y vigilancia, graves problemas de corrupción, deficiencias en la asignación y clasificación de patios y celdas, no existen condiciones mínimas de resocialización. falta de espacios físicos para la resocialización, debilidad en el seguimiento al tratamiento penitenciario para post penados, ausencia de competencia en los proyectos productivos y actividades laborales para los internos y falta de seguimiento, debilidad en el seguimiento al tratamiento penitenciario para post penados, fallas graves en educación y deficiente atención médica a la población de reclusos.

Con base en este diagnóstico, se tomó la decisión de que el INPEC solo se dedicaría a garantizar las medidas de seguridad, reclusión y resocialización de los internos e internas y se creó la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, quedó con las funciones de“…gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC[5]. Todo esto para modernizar, profesionalizar y depurar el Sistema.

Hoy, once años después, la situación del Sistema no ha cambiado, más bien se ha complicado, con un INPEC que tiene 82 sindicatos que hacen ingobernable esa institución y una USPEC con graves problemas de corrupción e ineficiencia.

Qué hacer con el INPEC

Como se puede ver, solucionar este grave problema que afecta de manera grave la aplicación adecuada y estricta de la justicia en el marco del Estado de derecho, respetando los DD HH, no pasa por pequeñas reformas administrativas o por aumentar el personal administrativo y de guardia del INPEC, hay que planear y ejecutar un cambio total de las estructuras que hasta ahora no han gobernado el Sistema Carcelario y Penitenciario.

En 2011 el propio INPEC formuló varias alternativas de solución[6]:

  • Primera, se suprime y liquida el INPEC y se crea una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Defensa con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial.
  • Segunda, se suprime y liquida el INPEC y se crea una nueva dependencia interna en la estructura orgánica de la Policía Nacional, sin personería jurídica y con autonomía administrativa y financiera.
  • Tercera, la Policía Nacional asume las funciones de custodia, vigilancia y seguridad de las cárceles, independizándolas del proceso misional que implica la operación y ejecución de la política resocializadora del sistema carcelario y penitenciario, que lo ejecutaría el INPEC.
  • Cuarta, Reasignación de las funciones del INPEC a una nueva dependencia interna en la estructura del Ministerio de Justicia y del Derecho sin personería jurídica y con autonomía administrativa y financiera, para formulación de política, dirección y ejecución de la política criminal y penitenciaria.

Finalmente se tomó la decisión de darle las funciones de seguridad, reclusión y resocialización de los internos e internas al INPEC y se creó la USPEC, como se expuso anteriormente.

Hoy, de todas estas propuestas, no se puede trasladar el INPEC, ni parte de sus funciones, a la Policía Nacional, porque esta institución no debe perseguir, detener y además cuidar a los detenidos, se podría crear un círculo no perverso de corrupción e ineficiencia en las labores de seguridad y justicia por la cercanía entre “policías y ladrones”, como hoy sucede en algunos países centroamericanos donde la institución policial tiene la función de cuidar los presidios.

Ya se aprobó la idea de separar el INPEC y la USPEC y no ha funcionado, ahora solo queda la propuesta de crear una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Defensa con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial. Esto hace que los empleados de esta Unidad tengan los mismos regímenes laborales que tienen los funcionarios de las entidades adscritas a este Ministerio, lo que limita la proliferación de sindicatos que hoy no dejan funcionar el INPEC.

También se puede trasladar al nuevo Ministerio de Paz y Convivencia que propone el presidente electo Gustavo Petro, donde compartiría con la Policía y otras instituciones de seguridad, convivencia y emergencias.

En esta línea, habría que contar con una nueva guardia carcelaria y penitenciaria, la cual podría salir de los mejores funcionarios del INPEC, previamente evaluados y seleccionados, de personal que se han retirado de manera voluntaria de los organismos de seguridad y justicia y personal de empresas de vigilancia y seguridad privada, previamente formados y capacitados para este fin, desde luego todos bien pagos, como lo establece la Ley 2197 del 25 de enero de 2022, Ley de Seguridad Ciudadana.

Este proceso puede ser gradual, con nuevas cárceles o con un grupo grande de ellas y desde luego el Estado tendría que asignar los recursos para este profundo cambio y para la reconversión laboral de los exguardianes y administrativos del INPEC que no sean reenganchados.

Otras acciones para solucionar el problema carcelario.

A finales de 2015 la Corte Constitucional mantuvo la declaración del “estado de cosas inconstitucional en las prisiones de Colombia” que había hecho mediante su Sentencia T 153 de 1998 debido a la violación de derechos humanos en estos establecimientos e hizo las siguientes recomendaciones que ayudarían a reducir el hacinamiento y a colocar la privación de la libertad donde corresponde en un Estado de derecho:

  • Derecho penal como última medida. “Implica que todas las entidades estatales involucradas desarrollen políticas serias de prevención de la delincuencia y la criminalidad. Para enfrentar el populismo punitivo, las instituciones encargadas de diseñar la política criminal deben entender que el delito no se puede combatir exclusivamente con el incremento de las penas”. Hoy Colombia no cuenta con una política criminal y menos con una política de prevención del delito.
  • Penas alternativas.“Ampliar y potenciar el uso de penas alternativas a la privación de la libertad, no solo para disminuir el hacinamiento, sino porque también impactan en (sic) la reducción de la reincidencia”. No basta con prever penas alternativas. Se necesita un cambio cultural de los jueces, así como dotarlos de elementos para que puedan hacerlas cumplir. Por ejemplo, en el Sistema de Responsabilidad Penal de Adolescentes (SRPA) muy pocos jueces condenan a penas alternativas porque son ellos mismos quienes habrían de hacer el seguimiento y control de los adolescentes. Entonces prefieren privarlos de la libertad en los Centros de Atención Especializada del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
  • Enfocarse en la resocialización. “La política criminal del país perdió de vista el fin resocializador, en tanto el sistema previsto para su ejecución está en una profunda crisis humanitaria. Se deben reestructurar los modelos de trabajo, estudio y enseñanza para que la cárcel no sea la universidad del delito”. En este caso no basta con “reestructurar los modelos”, como dice la Corte, porque primero habría que lograr condiciones adecuadas en materias de infraestructura, espacios, disciplina, seguridad y personal profesional calificado.
  • Medida de aseguramiento excepcional.“La detención preventiva debe recuperar su carácter excepcional. Aunque hay avances normativos (Ley de racionalización de las penas), en Colombia esta medida se ha convertido en herramienta de investigación o de sanción anticipada, afectando la presunción de inocencia”.

Todo este proceso debe inscribirse en el marco una política criminal que

  • Fortalezca el capital social con la construcción de la cultura de paz, la cultura ciudadana y la organización y participación ciudadana y comunitaria en temas de seguridad ciudadana y justicia.
  • Ejecute programas que prevengan la violencia y la delincuencia juvenil, disminuyan los riesgos por armas, consumo de drogas y alcohol y disuadan la comisión de contravenciones y delitos con la presencia y accionar de las autoridades.
  • Promueva los mecanismos alternativos de solución de conflictos interpersonales y comunitarios, a través de las inspecciones de policía, las unidades de mediación y conciliación, de los centros de convivencia y las casas de justicia y que difunda a nivel social los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
  • Atienda la violencia al interior de los hogares y de género, a través de las comisarías de familia y de las demás instituciones de seguridad y justicia.
  • Fortalezca las instituciones de justicia para la aplicación estricta de la ley y para que propongan leyes acordes a las necesidades.
  • Fortalezca los sistemas de privación de la libertad y de sanción a adultos y de adolescentes que infringen la ley penal y que el sistema penitenciario y carcelario cumpla con su tarea de resocialización e inserción social de los detenidos.

Si se quiere solucionar en gran parte los problemas de la justicia, estas son algunas de las salidas. El nuevo gobierno tiene la palabra.

[1]192 años de horror y arte: cárcel que se convirtió en museo. https://www.civico.com/bogota/noticias/192-anos-de-historias-de-terror-en-el-museo-nacional

[2]INPEC “100 años construyendo el sistema carcelario y penitenciario en Colombia” 2014. http://www.inpec.gov.co/portal/page/portal/Inpec/Institucion/ResenaHistorica/Rese%F1a%20Hist%F3rica/RESE%D1A%20HISTORICA%20DOCUMENTAL%20100%20A%D1OS%20%20PRISIONES%20(1).pdf

[3] Sentencia T-535 del 30 de septiembre de 1998. http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/t-535-98.htm

[4]INPEC. Oficina Asesora de Planeación. Diagnóstico sobre la visión interna de los problemas. 2011.

[5]Ver Decreto 4150 de 2011. Creación de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios. http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=44682

[6]INPEC. Oficina Asesora de Planeación. Diagnóstico sobre la visión interna de los problemas. 2011.

Hugo Acero

Ex secretario de Seguridad y Convivencia de Bogotá y analista po6

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