Plan de productividad y empleo sin política industrial

Por: Jaime Acosta Puertas / @acostajaime | Abril 28, 2014

Hace un año el gobierno lanzó el Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo (PIPE) para paliar los efectos de una desindustrialización que el mismo se resiste a reconocer, y para atenuar la mala situación del sector agrario. Análisis 

El plan “consiste en un paquete de medidas tributarias, aduaneras, arancelarias y de carácter crediticio para estimular la industria y el agro a través de mecanismos que buscan aliviar sus flujos de caja, lograr mayor competitividad, facilitar operaciones portuarias, disponer de más y mejores herramientas para atacar el contrabando, mejorar el comercio transfronterizo, garantizar mayor financiación e impulsar la innovación y los encadenamientos productivos de las Mipyme”.

 

¿Competitividad o política industrial?


Pero el PIPE carece de una política marco porque el gobierno, así como los gremios y algunos “expertos”, deambulan en la confusión conceptual y carecen de pragmatismo creativo para optar entre una política de competitividad y una política industrial moderna, o para definir cómo sería posible integrar una y otra bajo una orientación teórica correcta.

 

Con el PIPE se reconoce que Colombia carece de ambas, y por tanto se preserva el credo de una política de competitividad según la entiende el profesor Michael Porter, al lado de una política industrial moderna según la defiende el economista Dani Rodrik. En consecuencia, “ni chica ni limonada”, porque los dos enfoques, tal como están pensados, son incompatibles.

 

En el mundo de hoy no hay modelos generales ni modelos únicos. En todos los campos y en todos los países, los modelos, políticas, programas y proyectos que al final resultan exitosos es porque fueron pensados y construidos como singularidades endógenas inimitables. Y por eso solo son válid@s como referencias de aprendizaje pero nada más, y por eso se habla de modelos de Silicons Valleys.

 

Este es el primer salto que debe dar Colombia: un imitador de éxitos que convierte los éxitos de otros en fracasos propios por no apropiarlos correctamente. Al no haber apropiación nunca aprende a entender las lógicas de los paradigmas y por eso termina descartándolos y asumiendo solo aquellos elementos que son de fácil incorporación. Por ejemplo, existe una fascinación por las políticas de competitividad transversales y una incapacidad que deriva en frustración por las políticas verticales o estratégicas, que conforman una sola identidad con las anteriores. Pero no sabe combinar unas con otras, Colombia no entiende las maravillas de lo complejo y de lo sistémico. Como si le funcionara solo uno de los dos hemisferios, o los dos pero a medias y sin conexión entre ellos. Entonces, por eso no sabe cómo diseñar e implementar una política industrial y de innovación, por eso se hace un nudo cuando intenta escoger sectores sin pensar antes en la estructura sectorial. La selección de sectores y/o actividades es una técnica, la estructura sectorial es un concepto derivado de un complejo, riguroso y creativo marco teórico. Entonces, si uno escoge sectores, sin estructura productiva previa, quiere decir que el marco de teórico o conceptual es débil, o no existe o está errado.

 

Esto que es así en las políticas macro, se reproduce en las estrategias, programas y proyectos subyacentes. Por eso se cree que si trae a un israelita, a un gringo, a un alemán o a un coreano, el problema se resuelve. No, ellos vienen con lógicas distintas, con procesos de desarrollo propios, ordenados y construidos de manera sistemática y sistémica. Las sendas de desarrollo de Colombia son más que macondianas, entonces, ninguna estructura lógica de otro lado calza en una estructura caótica. Y es en este contexto de rosas y mariposas amarillas, que se deben diseñar las políticas y sus instrumentos.   

    

Esta debilidad conceptual (que se traduce en debilidad de las acciones) se hizo evidente cuando el gobierno Uribe creó el Programa de Transformación Productiva (PTP) pero no  aprovechó la oportunidad para integrar las metodologías de la consultora McKinsey y del profesor Ricardo Hausmann para escoger sectores y diseñar una estructura productiva estratégica. La primera serviría para mejorar la competitividad en el corto plazo, y la segunda para impulsar el cambio estructural del sistema productivo nacional a más tiempo. De manera equivocada, pensando que con la manipulación del nombre se tendría la fusión de las dos políticas, se optó por la primera pero con el nombre de la segunda: típica trampa conceptual tecnocrática.

De esta manera, con o sin política marco, el plan PIPE es una herramienta para la competitividad de corto plazo pero no para el cambio estructural.

 

Sin embargo, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) ya dispone de un trabajo hecho por la Universidad Nacional, donde se resuelve a través de un coherente desarrollo conceptual la confusión teórica, que a su vez se traduce en confusión de la política.

 

Crece la construcción… 


Hasta el momento, el PIPE ha arrojado resultados positivos en el sector de construcción, pero no en el industrial. ¿Por qué? Aquí, una explicación.   

 

Para empezar hay que decir que el sector de la construcción, en condiciones normales,  crece en todos los países del mundo por obvias razones de expansión de la economía y de la población. Además, este se expande o crece más cuando se da en un marco de políticas para el cambio estructural o de transformación real del sistema productivo porque estimula el desarrollo de nuevos encadenamientos productivos y tecnológicos, y porque la economía crece a tasas altas y más rápidamente crece el cinturón de la clase media que alimenta a la clase más rica y le resta envergadura al cinturón de la pobreza.

 

En Colombia, la clase media se duplicó en los últimos 15 años, lo cual ayuda a explicar el auge sostenido de la construcción. Y a esto se suma la aceleración de los trabajos impulsada por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). Además, es evidente que en el país hay plata - sea que venga del cielo o del infierno, de los ingresos de nacionales o de los ahorros de extranjeros (como de los venezolanos que desde antes de Chávez han invertido en finca raíz Colombia).

 

Sin embargo, un crecimiento económico sostenido alrededor del 4% contrasta con los malos indicadores en materia de educación, innovación, ciencia y tecnología, desarrollo humano, competitividad y medio ambiente, con la tendencia a ser peores cuando se los compara con los de otros países. Colombia es un país que crece pero no se desarrolla.

 

De esta manera, más que por estímulos del PIPE o por las viviendas que regala el vicepresidente en ciernes Vargas Lleras, la construcción ha crecido a tasas elevadas en el último año, porque desde hace 50 años sigue siendo el sector líder denotando el rezago estructural de la economía y sobre todo de la industria.

 

…pero no crece la industria


La situación para el sector industrial es más compleja. Cuando existe un proceso sostenido de desindustrialización como en Colombia, las medidas para revertir esta tendencia no deben ser de corto plazo: la industria no repunta por más empeño que se le pongan a los estímulos económicos, por más controles aduaneros para abatir el contrabando o por más que se reduzcan los aranceles para importar materias primas y bienes de capital.

 

Tampoco sirve mucho el respaldo a programas como INNPULSA, que ha acabado por recoger todas las ocurrencias posibles para ayudar a las Mipymes, y se parece más una agencia nacional de salvamento del emprendimiento y de la innovación que a un instrumento de  una política nacional de emprendimiento (que en nuestro caso no existe) dentro de una política industrial y de innovación (que tampoco existe).

 

Efectos del PIPE


La política actual no implica un marco coherente de acciones sistemáticas de fondo, de manera que el PIPE solo es un buen flotador en medio de lo que nos queda del mar Caribe, y sus efectos pueden leerse así:

 

  1. Poner en cero los aranceles para importar materias primas y bienes de capital, como propone el PIPE, no parece una mala decisión; pero sí lo es cuando no existe una estrategia de política industrial para producir materias primas y bienes de capital. Las importaciones de Colombia en estos rubros son muy altas (USD 20.244 millones en 2012) y develan que habría un potencial de partida para desarrollar nuevas industrias, la innovación, el emprendimiento y las plataformas territoriales en torno a nuevas actividades de alto valor agregado.

  2. El PIPE es una tardía anticipación a los efectos adverso que tendrán los TLC con economías industrialmente potentes como las de Norteamérica, Europa y Asia. Son acciones temporales para paliar la competitividad, pero no para elevar la productividad y el empleo calificado.

  3. El PIPE es un buen paliativo mientras se decide si Colombia pondrá en marcha de aquí a final de 2014 una política industrial y de innovación como principal instrumento de desarrollo de la economía en el posconflicto. Pero el PIPE no es un plan para la productividad y para generar empleo de calidad a largo plazo.  

 

Este gobierno, y el nuevo que venga, reelegido o no, se verá abocado a una intensa presión social por los daños evidentes e irreparables de los TLC, lo que conducirá a una renegociación parcial de estos tratados.

 

Tal vez Colombia será el primer país del mundo en hacerlo: un país emergente, como son todas las protestas de la indignación mundial en el siglo XXI. Colombia le dio mucha cuerda al libre comercio sin jalar la cuerda de una nueva política industrial y de innovación. Por eso, no se trata de oír las voces adversas a los TLC, sino a las que critican al actual y al anterior  gobierno por haberlos firmado sin tener políticas de desarrollo.  

 

El verdadero desarrollo

Una política de cambio estructural eleva el ingreso por habitante, debido a la emigración de trabajadores a sectores de mayor complejidad con salarios más altos, así como por el efecto de nuevas industrias y nuevos servicios sobre la sociedad en su conjunto.

 

Pero esa transformación no es posible sin un desarrollo intenso y sostenido  de la educación y de la innovación, que resulta de invertir más en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i), que aumente la productividad, y que se complemente e impulse un ingreso por habitante más alto.

 

El tránsito desde una economía de bajo nivel de ingresos provenientes de  actividades productivas de baja complejidad a otra de ingresos altos derivados de actividades de alta complejidad significa que los sectores primarios pierden participación en el PIB mientras aumentan y crecen las de otros sectores.

 

Sin embargo, Colombia no muestra una tendencia de este tipo. Por el contrario, suben los sectores primarios, cae el industrial, se sostiene la construcción y aumentan los servicios, pero dadas la desindustrialización y la pérdida sostenida de la producción de bienes sofisticados, los servicios son en su mayoría de escasa sofisticación.

 

La siguiente gráfica, en una tendencia de 50 años, muestra a Colombia como uno de los comportamientos más atípicos que una economía emergente pueda mostrar y refleja que Colombia no ha tenido política industrial o que nunca tuvo una política industrial que durara más de 4 años como ocurrió en el gobierno de Lleras Restrepo, entre 1966 y 1970. Los datos ilustran que intentó una transformación productiva sostenida entre los años 70s a los 90s, efecto que se sostuvo relativamente hasta el año 2002 pero que luego se derrumbó con el auge de las exportaciones minero energéticas. Cambió agricultura por minería pero no por industria.

 

 

Los efectos de una magra industrialización y por tanto de una debilidad de las políticas de desarrollo productivo, de fomento y diversificación de las exportaciones, y de desarrollo tecnológico e innovación, se refleja en la siguiente gráfica donde se evidencia que en el año 1962 los países de la muestra, con diversos grados de desarrollo, no eran muy distintos en su dinámica exportadora. Todos, con excepción de Colombia, a distintas velocidades e intensidades, fruto de sus políticas productivas, de CyT y otras más, iniciaron un proceso acelerado que incrementó el comercio internacional a tasas cada vez mayores, hasta registrar la consolidación de la globalización económica a partir del presente siglo. Por el contrario, Colombia muestra que inclusive sus exportaciones agroindustriales e industriales, son inferiores a las de Chile. Esta son las mayores evidencias del fracaso del proyecto de industrialización y de modernización productiva de Colombia.     

 

Entonces, un cambio estructural y un mayor conocimiento e innovación en la producción aumentarían el ingreso y mejorarían el empleo, y por tanto estimularían el desarrollo general de la nación. Será esta utopía posible? Lo han hecho más de 30 naciones en el último siglo, será que Colombia se suma a ese club de la inteligencia, de la innovación y el desarrollo, o por el contrario, continuará en su pendejada de siempre.

Al final, una buena política industrial tiene que pasar por conocer y entender factores sociológicos (factores idiosincráticos que impiden o frenan el salto al desarrollo), políticos (voluntad de pasar del crecimiento mediocre a crecimientos altos y sostenidos de largo plazo a partir de un proyecto de nación), geopolíticos y geoestratégicos (su nuevo papel en el mapa mundial de las división del trabajo internacional).

 

Es de esperar que en la campaña presidencial la reindustrialización a partir de una política industria y de innovación, esté al frente de la agenda de las políticas de desarrollo de los planes de gobierno.            


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